Par Me Florence Bugeaud-Tardif, avocate
Service des affaires litigieuses du Fonds d’assurance
des municipalités du Québec
Au Québec, un recours en expropriation déguisée peut généralement être entrepris par un propriétaire lorsqu’un changement à la réglementation municipale affecte le droit de jouissance de son terrain de façon telle qu’il ne puisse plus en faire une utilisation raisonnable. On considère alors que, puisqu’il subit une négation absolue de l’exercice de son droit de propriété, ce propriétaire est victime d’une expropriation au sens du Code civil du Québec 1 et qu’il a droit aux indemnités qui s’y rapportent 2.
La démocratisation de ce type de recours, qualifié de régime de responsabilité sans faute 3 par les tribunaux, a causé bien des maux de tête aux municipalités. Celles-ci devaient effectivement jongler avec les risques financiers qui découlaient de l’exercice de leurs pouvoirs légitimes ainsi qu’avec leurs obligations grandissantes en matière de protection de l’environnement, ce qui n’était pas une tâche aisée.
Depuis décembre 2023, des modifications apportées à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) ont introduit de nouvelles protections pour les municipalités et les MRC contre ce type de recours lorsqu’elles réglementent afin d’assurer la protection de l’environnement ou la sécurité du public et des biens. Ces modifications sont entrées en vigueur immédiatement en raison de leur portée déclaratoire 4, ce qui veut dire que tout litige déjà entrepris en date du 8 décembre 2023, mais qui n’avait pas encore fait l’objet d’un jugement final, s’en est vu affecté. À titre illustratif, la Cour d’appel en 2024 dans l’affaire Ville de Saint-Bruno-de-Montarville c. Sommet Prestige Canada inc. 5 a dû renvoyer un dossier d’expropriation déguisée devant la Cour supérieure afin qu’un nouveau jugement soit rendu en raison de l’adoption des nouveaux articles à la LAU entre la date de jugement de première instance et celle de l’audience en appel.
Le nouvel article 245 de la LAU prévoit désormais que tout acte accompli par une municipalité en vertu de la LAU 6 ou de toute autre loi 7 (lorsqu’il s’agit de régir sur l’utilisation du sol et des constructions 8) ne donne pas lieu au paiement d’une indemnité d’expropriation à un citoyen(ne), pour autant qu’il demeure possible de faire une utilisation raisonnable de l’immeuble.
Afin de déterminer ce qui constitue une « utilisation raisonnable » de l’immeuble, il est désormais prévu que ce critère est satisfait lorsque l’atteinte est « justifiée dans les circonstances ». Le fait qu’une atteinte soit justifiée ou non s’évalue en effectuant un test de proportionnalité qui doit tenir compte, entre autres, des caractéristiques de l’immeuble, des objectifs prévus au schéma d’aménagement ou dans un plan d’urbanisme ainsi que de l’intérêt public.9
La grande nouveauté, et la modification la plus significative, vient cependant du fait que l’article 245 alinéa 3 de la LAU est venu introduire une présomption irréfragable voulant que l’immeuble demeure susceptible d’une utilisation raisonnable lorsque certaines conditions sont remplies. Une atteinte au droit de propriété sera réputée justifiée lorsqu’elle résulte de l’un ou l’autre des actes suivants :
- Un acte qui vise la protection des milieux humides et hydriques;
- Un acte qui vise la protection d’un autre milieu ayant une valeur écologique importante;
- Un acte nécessaire pour assurer la sécurité des personnes ou des biens.
Ainsi, les municipalités bénéficient désormais d’une immunité contre tout recours en expropriation déguisée lorsqu’elles réglementent ou adoptent une résolution qui a pour effet de porter atteinte au droit de propriété d’un citoyen(ne), tant que l’une des conditions ci-avant mentionnées est rencontrée. Dans un tel cas, aucune indemnisation n’est payable au propriétaire de l’immeuble. À titre de mesure d’atténuation des inconvénients qui en découlent, une municipalité pourra cependant accorder un crédit de taxes au propriétaire d’un immeuble concerné 10.
Toutefois, l’introduction de cette immunité de poursuite ne veut pas nécessairement dire que tout recours entrepris contre une municipalité et qui allègue une expropriation déguisée devra faire l’objet d’un rejet 11. Par exemple, la preuve que la présomption irréfragable trouve bel et bien application pourrait être requise, d’autant plus dans le contexte où la notion de protection d’un milieu ayant une « valeur écologique importante » introduite à l’alinéa 3 de l’article 245 n’est malheureusement pas définie dans la LAU, ce qui entraînera forcément des débats judiciaires qui permettront éventuellement de baliser la portée de cette notion. Dans ce contexte, la réforme ne supprime pas totalement le contentieux lié à l’expropriation déguisée, mais elle en redéfinit les contours, dans un souci manifeste de concilier les notions de droit de propriété, d’intérêt public et d’impératifs environnementaux.
Dans le cas où la présomption irréfragable ne trouverait pas application, il est prévu que le propriétaire de l’immeuble touché par la mesure ait droit à l’indemnité déterminée selon la Loi concernant l’expropriation, et que la municipalité condamnée par jugement doive, dans un délai de quatre mois de celui-ci, indiquer son intention de (1) faire cesser l’atteinte au droit de propriété du citoyen(ne), ou encore (2) d’acquérir l’immeuble concerné en payant l’indemnité correspondante.
Il est important de noter toutefois que pour pouvoir bénéficier de l’immunité de poursuite, le secrétaire de la municipalité devra obligatoirement transmettre au propriétaire de tout immeuble affecté par l’adoption d’un acte visé à l’article 245 LAU, un avis dans les trois mois suivants la date de son entrée en vigueur 12.
En bref, afin de pouvoir bénéficier au maximum des nouvelles règles, les municipalités et MRC devraient s’assurer que les avis requis ont été transmis aux propriétaires concernés et que leur plan d’urbanisme ou leur schéma d’aménagement définissent clairement leurs objectifs en matière environnementale.
1 Article 952 du Code civil du Québec.
2 Dupras c. Ville de Mascouche, 2022 QCCA 350.
3 Ville de Léry c. Procureure générale du Québec, 2019 QCCA 1375; Annapolis Group Inc. c. Municipalité régionale d’Halifax, 2022 CSC 36.
4 Régie des rentes du Québec c. Canada Bread Company Ltd., 2013 CSC 46.
5 2024 QCCA 804.
6 Par exemple : Réglementation adoptée en vertu de l’article 113 (16) LAU.
7 Voir l’article 245.6 LAU.
8 Ex. : la Loi sur la qualité de l’environnement ou le Règlement sur les activités dans des milieux humides, hydriques et sensibles.
9 Article 245.2 LAU.
10 Article 245.4 LAU.
11 Ville de Saint-Bruno-de-Montarville c. Sommet Prestige Canada inc., 2024 QCCA 804; Dupras c. Ville de Mascouche, 2024 QCCS 4219.
12 Article 245.1 LAU.