17 février 2021
Il est bien connu qu’en vertu de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (RLRQ, c. A-19.1, ci-après : la « LAU »), une municipalité peut régir les constructions et/ou les usages dérogatoires protégés par droits acquis, mais uniquement conformément aux dispositions de la LAU; notamment, le paragraphe 18 du deuxième alinéa de l’article 113 stipule en effet :
« 113. Le conseil d’une municipalité peut adopter un règlement de zonage pour l’ensemble ou partie de son territoire.
Ce règlement peut contenir des dispositions portant sur un ou plusieurs des objets suivants :
[…]
18° régir, par zone ou pour l’ensemble du territoire, les constructions et les usages dérogatoires protégés par les droits acquis:
a) en exigeant que cesse un usage dérogatoire protégé par droits acquis si cet usage a été abandonné, a cessé ou a été interrompu pour une période de temps qu’il définit et qui doit être raisonnable compte tenu de la nature de l’usage, mais qui dans aucun cas ne doit être inférieure à six mois;
b) en stipulant qu’un usage ou construction dérogatoire protégé par droits acquis ne peut être remplacé par un autre usage ou construction dérogatoire;
c) en interdisant l’extension ou la modification d’un usage ou une construction dérogatoire protégé par droits acquis ou en établissant les conditions en vertu desquelles un usage ou une construction dérogatoire protégé par droits acquis peut être étendu ou modifié; »
Il n’est pas rare que cette disposition soit abordée dans des litiges sur les droits acquis entre des municipalités et des contribuables. D’un côté, les corps publics souhaitent parfois pouvoir éteindre ou limiter des droits acquis alors que les propriétaires, de leur côté, argumentent plutôt de pouvoir bénéficier d’une certaine latitude, notamment pour modifier les droits acquis qu’ils détiennent, et ce, plus particulièrement dans les zones commerciales où les activités économiques peuvent évoluer au fil des années.
Justement c’était le cas dans la récente décision de 9056-3818 Québec inc. c. Ville de Montréal (arrondissement de Côte-des-Neiges–Notre-Dame-de-Grâce)[1], rendue le 7 janvier dernier par la Cour supérieure.
Les faits de cette affaire
La partie demanderesse est propriétaire d’un immeuble commercial où 13 locaux distincts peuvent être occupés. L’occupation de certains de ces locaux, occupés par des locataires, est dérogatoire aux usages maintenant autorisés par la réglementation en vigueur.
Pour les fins de la présente publication, précisons uniquement que le règlement de zonage interdit le remplacement d’un usage dérogatoire protégé par droits acquis, par un autre usage dérogatoire.
Ainsi, la Ville indique à la demanderesse qu’elle ne peut modifier les usages exercés par ses locataires que par des usages conformes à la réglementation. La demanderesse entreprend un recours pour faire reconnaître un droit acquis commercial à l’ensemble de son immeuble, sans égard à l’occupation réelle de chacun de ses locataires et prétend que l’interprétation de la Ville est déraisonnable, abusive et de mauvaise foi en ce qu’elle lui cause un préjudice économique important.
Le Jugement intervenu
Le tribunal reconnaît que le détenteur de droits acquis a le droit de voir son
intérêt protégé, mais rien ne justifie son immunité en ce qui concerne le contrôle futur de son immeuble ou son terrain. Bien au contraire, la Ville peut faire varier les normes édictées dans l’exercice des pouvoirs prévus à l’article 113 de la LAU et ainsi affecter éventuellement la survie d’un droit acquis :
« [92] Ainsi, le désir d’un conseil municipal de voir les droits acquis s’éteindre ou être abandonnés volontairement n’est pas blâmable ou illégitime. Il en va d’une recherche d’équilibre entre la protection des droits acquis et l’atteinte de nouveaux objectifs urbanistiques à court, moyen ou long terme.
[93] Un conseil municipal peut régir et encadrer l’exercice des droits acquis et ainsi affecter leur survie.
[94] En matière de zonage, la discrimination est partie intégrante du pouvoir de règlementer les usages dans les diverses zones d’un territoire municipal.
[…]
[96] Cette discrimination doit être claire, exercée de bonne foi et dans l’intérêt public.
[97] Le 1er test, surtout lorsque la validité ou l’inopposabilité est soulevée, consiste à vérifier si le conseil municipal a agi à l’intérieur (intra) ou à l’extérieur (ultra) de ses pouvoirs (vires) délégués par la loi habilitante à savoir, en l’occurrence, la LAU.
[98] Une interprétation large et libérale des dispositions habilitantes est généralement privilégiée afin de permettre à une municipalité de réaliser ses objectifs. »
Ce qu’il faut retenir
Il est légal d’interdire, par règlement, le remplacement des usages dérogatoires protégés par droits acquis par d’autres usages dérogatoires lorsque c’est la volonté du conseil municipal d’atteindre ses nouveaux objectifs de zonage à court et moyen termes. Le règlement de zonage doit alors être clair sur cette question.
Également, si sur un terrain ou dans un bâtiment plusieurs usages dérogatoires différents sont exercés avant une modification réglementaire, les droits acquis devront être analysés en fonction de chaque partie du terrain ou du bâtiment, indépendamment de chaque usage dérogatoire. Ainsi, chaque espace pourra bénéficier de droits acquis à un usage différent, selon les activités principales alors exercées dans chacun des espaces du terrain ou des locaux du bâtiment.
Enfin, l’impact économique d’une mesure législative ou réglementaire en matière de zonage ne peut affecter sa validité, à moins qu’il s’agisse d’une expropriation déguisée. Il faudra cependant que le conseil municipal agisse dans l’intérêt public de la municipalité.
[1] 2021 QCCS 29.
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